• Nieuws

Een incident is niet per se een zwaar ongeval in de zin van het Brzo 2015

06 april 2018
Bestuursrecht - BRZO - Bedrijfsongevallen & calamiteiten

Dit artikel gaat nader in op de definitie van een “zwaar ongeval” in de zin van het Besluit Risico’s Zware ongevallen 2015 (Brzo 2015) en over de eisen die dienen te worden gesteld aan het bewijs dat zo’n ongeval zich zou kunnen voordoen.

In het Besluit Risico’s Zware ongevallen 2015 (Brzo 2015) wordt een “zwaar ongeval” in artikel 1 lid 1 gedefinieerd als een “gebeurtenis als gevolg van ongecontroleerde ontwikkelingen tijdens de bedrijfsuitoefening in een inrichting, waardoor onmiddellijk of na verloop van tijd ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu binnen of buiten de inrichting ontstaat en waarbij één of meer gevaarlijke stoffen betrokken zijn”. Dit is een omschrijving waar je vele kanten mee op kunt.

Uit artikel 5 van het Brzo 2015 volgt dat de exploitant van een Brzo-inrichting alle noodzakelijk maatregelen moet treffen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. Schending van deze bepalingen kan leiden tot bestuurs- en strafrechtelijke handhaving.

Een ongeval in een Brzo-inrichting is meestal de start van een dergelijk handhavingstraject, waarbij de exploitant dan logischerwijs het verwijt krijgt niet alle mogelijke maatregelen te hebben getroffen ter voorkoming van een “zwaar ongeval”.

In de strafrechtspraak aangaande incidenten bij Brzo-inrichtingen die de afgelopen jaren is ontstaan, komt opvallend genoeg lang niet altijd aan de orde wat nu onder een “zwaar ongeval” in de zin van het Brzo moet worden verstaan. Wellicht heeft dat te maken met het feit dat er in strafzaken relatief weinig verweer op dit specifieke onderdeel wordt gevoerd. Een voorbeeld van een strafzaak waarin dit verweer wel werd gevoerd, is de Dow Benelux-zaak (Rechtbank Zeeland West-Brabant 21 maart 2014; ECLI:NL:RBZWB:2014:1911). De rechtbank ging hier in op de vraag wat er onder het begrip “zwaar ongeval” moet worden verstaan en kwam met de volgende drie criteria: (1) een onverwachte, plotse gebeurtenis, (2) met gevaar voor de gezondheid van de mens als gevolg (de schade aan mens en milieu hoeft zich niet te hebben voorgedaan, het gaat om de potentiële gevolgen) en (3) bij de gebeurtenis zijn één of meer gevaarlijke stoffen betrokken(de hoeveelheid van die stoffen is niet van belang, met dien verstande dat die stoffen gevaar voor mens en milieu moeten opleveren).

Volgens de Nota van Toelichting bij het Brzo 2015 moet er sprake zijn van een ramp, oftewel een situatie waarin diverse hulpdiensten moesten uitrukken. Er moet tevens ernstig gevaar bestaan voor de gezondheid van een groot aantal personen of voor het milieu; er moeten gevaarlijke stoffen bij betrokken zijn en het begrip is minder ruim dan het begrip “ongewoon voorval”. Her komt erop neer dat niet elk ongewoon voorval, en niet elk incident, een “zwaar ongeval” is in de zin van het Brzo.

Bij het bovenstaande past een grote “maar”. Er hoeft namelijk in het geheel geen incident te hebben plaatsgevonden wil er sprake zijn van een overtreding van het Brzo. Het gaat erom of er een zwaar ongeval had kúnnen plaatsvinden; en dan worden de grenzen nog diffuser.

Het feit dat er een incident plaatsvindt, betekent immers niet automatisch dat er ook een zwaar ongeval had kunnen plaatsvinden. Misschien is het dankzij de effectieve maatregelen wel bij een incident gebleven, en had er anders een zwaar ongeval plaatsgevonden; of misschien is het wel zo dat, indien vanwege het ontbreken van een maatregel weliswaar een incident maar geen zwaar ongeval volgt, niet met succes kan worden gesteld dat de betreffende maatregel nodig is om een zwaar ongeval te voorkomen. Het lijkt gegoochel met woorden, maar waar het ongeveer op neer komt is: indien er ergens een botsing plaatsvindt, betekent dat niet meteen dat er een risico bestond op een kettingbotsing.

De jurisprudentie gaat helaas niet in op het onderscheid tussen een “zwaar ongeval” en een “gewoon” ongeval. Dit valt temeer op, daar de constatering dat zich een zwaar ongeval zou kunnen voordoen vaak het uitgangspunt is van handhaving (tenzij wordt gehandhaafd naar aanleiding van een incident; dan is de gedachte vaak: er heeft zich een botsing voorgedaan, dus er had ook een kettingbotsing kunnen plaatsvinden).

De stap dat zich een zwaar ongeval zou kunnen voordoen, wordt naar mijn mening in een aantal zaken te snel gezet. Dit speelt zowel bij bestuursrechtelijke handhaving als bij strafrechtelijke handhaving, waarbij geldt dat de eisen aan het bewijs in strafrechtelijke kwesties nog zwaarder zijn. Het is niet vanzelfsprekend dat, zonder dat zich een incident voordeed, óf met een incident dat geen zwaar ongeval is, bewezen kan worden dat er een situatie bestond waarin (a) het toch mogelijk was dat een zwaar ongeval kon ontstaan en (b) het mogelijk was om extra maatregelen te treffen ter voorkoming van een dergelijk zwaar ongeval.

Dit levert voorts de vervolgvraag op of het rechtszekerheidsbeginsel niet in het geding is wanneer iemand verweten wordt dat hij niet alles heeft gedaan om een zwaar ongeval te voorkomen, als tegelijkertijd niet goed duidelijk is wat dient te worden verstaan onder een zwaar ongeval, en als er niet eerst bij wordt verteld welke maatregel diegene dan zou dienen te treffen of hebben moeten treffen. Het is als gezegd vaak terug-redeneren: er is iets gebeurd, dus u heeft een fout gemaakt.

Betoogd zou kunnen worden dat er bij Brzo-bedrijven gezien de aard van de stoffen die betrokken zijn, in principe altijd wel een zeker risico is op een zwaar ongeval en dat het erom gaat dat dit risico zoveel mogelijk dient te worden beperkt. Vanuit veiligheidsoogpunt valt er veel voor dat standpunt te zeggen. Toch meen ik dat het te ver gaat. Het gevolg hiervan is bijvoorbeeld dat een bedrijf een discussie met het bevoegd gezag over de noodzaak van het treffen van een maatregel vrij snel zal ‘verliezen’. Zolang het risico nog bestaat, is het lastig om te bepleiten dat de maatregel niet nodig is, tenzij duidelijk blijkt dat de maatregel niet als effect heeft dat daarmee het risico ook wordt verminderd. Er mogen echter eisen worden gesteld aan de wijze waarop de handhavende overheid dient aan te tonen dat er anders kans is op een zwaar ongeval. Ik roep daarbij in herinnering dat een zwaar ongeval moet worden vergeleken met een ramp. Een kans op een incident is niet hetzelfde als een kans op een ramp.

En wat als door de reeds getroffen maatregelen de kans, hoewel die altijd aanwezig zal zijn, verwaarloosbaar klein is geworden? Kan dan van een bedrijf geëist worden dat een maatregel die wellicht enkele tonnen kost wordt getroffen, terwijl de kans dan slechts zakt van 0,0002% naar 0,0001%? Of kan op enig moment geoordeeld worden dat er binnen een bedrijf alles aan gedaan is, en dat dus geen aanvullende maatregelen behoeven te worden getroffen?

Het is wachten op meer uitspraken die licht werpen op dergelijke vragen. Ik vrees alleen wel dat dit naar zijn aard een casuïstisch vraagstuk is. Er zullen nog vele discussies moeten worden gevoerd met de handhavende overheid!

Meer informatie

Print dit artikel