• Nieuws

Het Europese Hof van Justitie laat zich uit over de begrippen ‘afvalstof’ en ‘einde-afvalstatus’

23 oktober 2020
Strafrecht, economisch strafrecht en milieustrafrecht - Bestuursrecht - Omgevingsrecht

Op 14 oktober 2020  heeft het Europese Hof van Justitie prejudiciële vragen beantwoord over de vraag of zuiveringsslib  als ‘afvalstof’ in de zin van artikel 3 onder 1 van Richtlijn 2008/98/EG (hierna: ‘de Richtlijn’) kan worden aangemerkt, dan wel of deze stof na bewerking de ‘einde-afvalstatus’ zou moeten krijgen ingevolge artikel 6 van de Richtlijn.[1] Deze vragen werden gesteld door de Oostenrijkse bestuursrechter in een geding van de deelstaat Stielmarken tegen het bedrijf Sappi Austria Produktions (hierna: ‘Sappi’) en de waterschap voor ‘Region Gratkorn-Gratwein’ (hierna: ‘Wasserverband’).

De feiten

Sappi exploiteert een papier- en cellulosefabriek in Gratkorn waar zich tevens een zuiveringsinstallatie bevindt onder beheer van Sappi en het Wasserverband. Deze installatie zuivert het afvalwater van de papier- en cellulosefabriek alsmede het stedelijk afvalwater. Tijdens de behandeling van het afvalwater, conform het nationale recht, ontstaat er een zuiveringsslib dat bestaat uit stoffen van het industriële en stedelijke afvalwater. Dit zuiveringsslib wordt vervolgens verbrand in een ketel ter verbranding van restafval dat zich bevindt in een installatie, waarbij de opgevangen stoom wordt gebruikt voor energieterugwinning ten behoeve van de productie van papier en cellulose.

De deelstaat Stielmarken had geoordeeld dat voor de aanpassingen aan de keten en de verbrandingsinstallatie een vergunning nodig was. Hiertoe is overwogen dat het zuiveringsslib grotendeels afkomstig is van het proces voor papierproductie en dat dit deel als zodanig een bijproduct is. Het zuiveringsslib afkomstig van de behandeling van stedelijk afvalwater daarentegen, blijft afval. Aangezien er volgens de rechtspraak van de hoogste Oostenrijkse bestuursrechter geen de minimis-drempel is voor wanneer een stof als ‘afvalstof’ aangemerkt moet worden, komt de deelstaat Stielmarken tot de conclusie dat al het zuiveringsslib als ‘afvalstof’ moet worden aangemerkt en dat derhalve een vergunning is vereist voor het aanpassen van de ketel en de verbrandingsinstallatie. Sappi en het Wasserverband hebben tegen dit besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter (lees: de rechter die de prejudiciële vragen heeft gesteld) met succes. Hiertegen heeft de deelstaat Stielmarken weer beroep ingesteld bij de hoogste bestuursrechter. Dit laatstgenoemde beroep is uiteindelijk vernietigd en de zaak werd terugverwezen naar de verwijzende rechter, die in dit kader twee prejudiciële vragen stelde aan het Europees Hof van Justitie.

De prejudiciële vraag voor het Hof

Het Hof overweegt dat de gestelde vragen neerkomen op de vraag of “artikel 2, lid 2, onder a), artikel 3, punt 1, artikel 5, lid 1, en artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 aldus moeten worden uitgelegd dat zuiveringsslib dat ontstaat bij de gezamenlijke behandeling van industrieel afvalwater en huishoudelijk of stedelijk afvalwater in een zuiveringsinstallatie en dat in een installatie voor de verbranding van restafval wordt verbrand met het oog op energieterugwinning door middel van stoomproductie, als „afvalstof” moet worden aangemerkt.”[2]

Artikel 2, lid 2, onder a van de Richtlijn

Dit artikel bepaalt dat afvalwater niet onder de werking van deze Richtlijn valt voor zover dit reeds is geregeld in andere Europese wetgeving. Zodoende gaat het Hof allereerst na of er sprake is van andere Unierechtelijke wetgeving ten aanzien van het zuiveringsslib die nauwkeurige bepalingen bevat betreffende het beheer daarvan als een afvalstof, en tevens voldoende bescherming verzekert. Het Hof komt tot de conclusie dat dergelijke Europese wetgeving er niet is waardoor het afvalwater en zuiveringsslib in casu wel onder het bereik van de Richtlijn vallen.

‘Zich ontdoen van’

Het Hof herhaalt allereerst dat een ‘afvalstof’ in de zin van artikel 3 onder 1 van de Richtlijn elke stof of elk voorwerp is, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Of een stof als ‘afvalstof’ aangemerkt dient te worden, hangt met name af van het gedrag van de houder en de betekenis van ‘zich ontdoen van’.

Voor de uitleg van ‘zich ontdoen van’ dient de doelstelling van de Richtlijn in acht te worden genomen, namelijk de “bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid door preventie of beperking van de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen”.[3] Tevens is artikel 191, lid 2, VWEU van belang, waaruit volgt dat de EU in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming streeft en dat dit beleid met name berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. Hieruit volgt dat de begrippen ‘afvalstof’ en ‘zich ontdoen van’ niet te restrictief moeten worden uitgelegd teneinde deze doelen te verwezenlijken.

‘Afvalstof’

Voor de afweging of er sprake is van een ‘afvalstof’ is de bovengenoemde doelstelling van belang alsmede diens doeltreffendheid waar geen afbreuk aan gedaan mag worden. Het Hof herhaalt daarbij enkele omstandigheden die aanwijzingen kunnen vormen voor een handeling, voornemen of verplichting om zich te ontdoen van een stof of voorwerp. Voorbeelden van dergelijke aanwijzingen zijn dat de stof een productieresidu is en niet als zodanig was beoogd, dat bijzondere voorzorgsmaatregelen genomen moeten worden voor het eventuele gebruik van de stof wegens het schadelijke karakter ervan voor het milieu, en dat de houder geen nut meer ziet in de stof zodat het een last is waarvan de houder zich wenst te ontdoen.

Voorts is de behandelmethode of toepassingswijze van de stof niet doorslaggevend voor de vraag of het al dan niet een ‘afvalstof’ is. Als bovendien het hergebruik van de stof zonder voorafgaande bewerking een economisch voordeel oplevert voor de houder, is er geen sprake meer van een last waar de houder ‘zich wil ontdoen’. Ten slotte kan de stof die niet als zodanig was beoogd in het productieproces een bijproduct zijn, indien de houder deze stof wenst te exploiteren waarbij dit hergebruik zeker is, geen voorafgaande bewerking behoeft en plaatsvindt als onderdeel van het productieproces. Deze stoffen en voorwerpen vallen dan niet onder het toepassingsbereik van de Richtlijn.

Zuiveringsslib een afvalstof?

Het zuiveringsslib ontstaat in casu tijdens de behandeling van zowel het industrieel als het stedelijk afvalwater in de zuiveringsinstallatie. Het slib wordt dan gedroogd en verbrand met het oog op energieterugwinning middels het produceren van stoom. Het feit dat er sprake is van slechts een klein deel stedelijk afvalwater, acht het Hof irrelevant voor de vraag of het afvalwater een ‘afvalstof’ is. Immers, alleen op deze manier wordt de doelstelling van de Richtlijn ter bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid geëerbiedigd. Bovendien kan het stedelijk afvalwater niet van het industrieel afvalwater worden gescheiden, en moet worden vastgesteld dat stedelijk afvalwater een stof is waarvan de houder ‘zich wenst te ontdoen’. Verder blijkt uit het dossier dat het zuiveringsslib bepaalde schadelijke stoffen kan bevatten die een risico vormen voor het milieu en de gezondheid van mens en dier. Ten slotte is het slib een residu van een productieproces dat niet als zodanig is beoogd, wat een aanwijzing vormt voor de kwalificatie als ‘afvalstof’. Het Hof concludeert derhalve dat het zuiveringsslib wel degelijk een afvalstof is.

Einde-afvalfase

De nationale rechter was van mening dat het zuiveringsslib reeds voor verbranding de ‘einde-afval status had zoals bedoeld in artikel 6, lid 1, van de Richtlijn. Het Hof merkt in dit kader op dat voor de nuttige toepassing (in de zin van artikel 3 onder 15 van de Richtlijn) van het afval de bescherming van milieu en mens in het oog dient te worden gehouden, alsmede dat het slib vrij moet zijn van elke gevaarlijke stof. Het is de taak van de nationale rechter om na te gaan of het zuiveringsslib voor verbranding voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 6, lid 1, van de Richtlijn. Hierbij is van belang dat de bij verbranding geproduceerde warmte wordt hergebruikt voor de productie van papier en cellulose en dat dit een economisch voordeel oplevert, aldus het Hof. Indien dit het geval is, moet worden geconcludeerd dat het slib geen ‘afvalstof’ is.

Conclusie

Het Hof komt tot de conclusie dat “zuiveringsslib dat ontstaat bij de gezamenlijke behandeling van industrieel afvalwater en huishoudelijk of stedelijk afvalwater in een zuiveringsinstallatie en dat in een installatie voor de verbranding van restafval wordt verbrand met het oog op energieterugwinning door middel van stoomproductie, niet als afvalstof moet worden beschouwd indien de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van die richtlijn 2008/98 reeds vóór de verbranding ervan zijn vervuld. Het is aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit in het hoofdgeding het geval is.”[4]

Wanneer niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 6 van de Richtlijn, dan is er sprake van een ‘afvalstof’ nu er een deel – hoe klein dan ook – stedelijk afvalwater bij het industriële afvalwater zit, en dit stedelijk afvalwater wel een ‘afvalstof’ is waar de houder ‘zich van wil ontdoen’ in de zin van de Richtlijn.

[1] HvJ EU 14 oktober 2020, C‑629/19, ECLI:EU:C:2020:824 (Sappi).

[2] HvJ EU 14 oktober 2020, C‑629/19, ECLI:EU:C:2020:824, par. 31 (Sappi).

[3] Artikel 1 van richtlijn 2008/98/EG.

[4] HvJ EU 14 oktober 2020, C‑629/19, ECLI:EU:C:2020:824, par. 72 (Sappi).