• Nieuws

Het Europese Hof van Justitie beantwoordt prejudiciële vragen in het kader van artikel 3, lid 2, EVOA

02 november 2020
Bestuursrecht - Strafrecht, economisch strafrecht en milieustrafrecht

Op 28 mei 2020 heeft het Europees Hof van Justitie prejudiciële vragen beantwoord over de vraag of een mengsel van afval van papier, karton en papierproducten onder artikel 3, lid 2, van verordening 1013/2006 (hierna: ‘EVOA’) valt, en daarmee of voor dit mengsel de algemene informatieverplichting te gelden heeft in de zin van artikel 18 EVOA, dan wel de schriftelijke kennisgeving en toestemming van artikel 4 EVOA en verder.[1] Deze vragen werden gesteld door de Duitse bestuursrechter in eerste aanleg in een geding tussen Interseroh Dienstleistungs (hierna: ‘Interseroh’) en het agentschap voor bijzonder afval van de deelstaat Baden-Württemberg (hierna: ‘SAA’).

Samenvatting:

Samenvattend komt het onderhavige arrest op het volgende neer. Mengsels van afvalstoffen die bestaan uit de stoffen zoals genoemd in de codes in bijlage III van de EVOA (bijvoorbeeld soorten kunststof B3010, metalen B1010 en textielstoffen B3030), kunnen gelet op de structuur en bewoording daarvan (lees: de opsommingsstreepjes) geen betrekking hebben op mengsels die bestaan uit meerdere soorten stoffen zoals genoemd in de desbetreffende code. Derhalve behoren mengsels van de opgesomde soorten afvalstoffen niet tot artikel 3, lid 2, onder a, en bijlage III van de EVOA en geniet een dergelijk mengsel niet de milde vorm van controle – de algemene informatieplicht – onder dit artikel.

Dergelijke mengsels van afvalstoffen kunnen daarentegen wel onder artikel 3, lid 2, onder b, en bijlage III A van de EVOA vallen, mits er is voldaan aan de voorwaarden van punt 1 bij bijlage III A. Wel verdient opmerking dat goed gekeken moet worden naar de relevante bepaling van bijlage III A, nu daar restricties in zijn opgenomen voor bepaalde afvalstoffen (bijvoorbeeld punt 2 onder d en e).

De feiten in nationaal geding

Interseroh is een Duits bedrijf dat gebruikte verkoopverpakkingen inzamelt voor nuttige toepassing daarvan, waarbij het gesorteerde oud papier naar een fabriek in Nederland van het bedrijf ESKA wordt gebracht. Uit een verwijzingsbeslissing blijkt dat dit mengsel moet bestaan uit afval van papier, karton en papierproducten zodat elk soort afval waar het mengsel uit bestaat valt onder het eerste, tweede of derde streepje van code B3020 van bijlage IX bij het Verdrag van Bazel, getiteld ‘Afval van papier, karton en papierproducten’.[2] Voor de stoffen die opgesomd staan onder code B3020 geldt de milde vorm van controle, namelijk de algemene informatieplicht van artikel 18 EVOA. Verder wijst de beslissing uit dat dit mengsel maximaal 10% aan stoorstoffen mag bevatten, bestaande uit drankkartons (maximaal 4%), kunststof (maximaal 3%), metaal (maximaal 0,5%) en andere papiervreemde stoffen (maximaal 3,5%). Deze mengsels werden door Interseroh overgebracht naar Nederland overeenkomstig de schriftelijke kennisgeving en toestemming ingevolge artikel 4 EVOA en verder, op basis van de verleende vergunningen door SAA en de bevoegde Nederlandse autoriteit.

Op 20 mei 2015 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State jegens ESKA uitspraak gedaan, inhoudende dat het mengsel van afval in de onderhavige zaak wel onder code B3020 valt – ondanks de aanwezige stoorstoffen – en dat het mengsel van afval derhalve is onderworpen aan de algemene informatieverplichting in tegenstelling tot de schriftelijke kennisgeving en toestemming, zoals tot dan toe gebruikelijk was bij de overbrenging van het afval naar Nederland. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft Interseroh het SAA verzocht om deze uitspraak te volgen en het mengsel van afval in te delen bij de afvalstoffen van bijlage III bij de EVOA, getiteld “Lijst van afvalstoffen die vergezeld moeten gaan van bepaalde informatie als bedoeld in artikel 18”. SAA heeft dit verzoek afgewezen omdat het mengsel niet als een geheel onder een van de vier streepjes van code B3020 valt. Bovendien was er sprake van een te hoog percentage aan stoorstoffen in het mengsel van afval.

Interseroh heeft naar aanleiding van dit besluit beroep ingesteld bij de Duitse bestuursrechter in eerste aanleg met het pleidooi dat het mengsel van afvalstoffen niet onderworpen moet worden aan de schriftelijke kennisgeving en toestemming, maar aan de algemene informatieverplichting van artikel 18 EVOA. In dit kader stelt de verwijzende rechter een tweetal prejudiciële vragen aan het Hof.

De prejudiciële vraag voor het Hof

Het Hof overweegt dat de gestelde vragen neerkomen op de vraag of “artikel 3, lid 2, onder a) en b), van verordening nr. 1013/2006 aldus moet worden uitgelegd dat een mengsel van afval van papier, karton en papierproducten – waarvan elk type afvalstof valt onder een van de eerste drie streepjes van code B3020 van bijlage IX bij het Verdrag van Bazel, die is overgenomen in bijlage V, deel 1, lijst B, bij die verordening, en dat maximaal 10 % stoorstoffen bevat – onder die bepaling valt.”[3]

Artikel 3, lid 2, onder a en bijlage III EVOA

Bijlage III bevat een lijst met ‘groene’ afvalstoffen waarin tevens bijlage IX van het Verdrag van Bazel is opgenomen met daarin de code B3020. Uit de verwijzingsbeslissing in nationaal geding blijkt dat het mengsel van afvalstoffen voor minstens 90% uit afval moet bestaan dat ingedeeld kan worden onder de eerste drie streepjes van code B3020. De verwijzende rechter stelde daarbij de vraag of een mengsel van stoffen die onder deze streepjes vallen ook geclassificeerd kunnen worden onder de code, en dus of deze moet worden onderworpen aan de algemene informatieplicht in tegenstelling tot de schriftelijke kennisgeving en toestemming.

Het Hof overweegt dat volgens de structuur en bewoording van code B3020 alle streepjes betrekking hebben op andere soorten afval van papier of karton, en dat het vierde streepje op andere afvalstoffen ziet dan die welke onder de voorgaande drie streepjes vallen. Derhalve moet code B3020 zo worden gelezen dat alle streepjes corresponderen met een soort afvalstof en “dat mengsels bestaande uit afvalstoffen van deze verschillende soorten niet onder die code vallen.”[4] . Deze uitleg van de code vindt steun in de algemene opzet van de EVOA, aldus het Hof. Immers, artikel 3, lid 2, onder b, EVOA ziet uitdrukkelijk op mengsels die niet onder een code vallen waarbij bijlage III A, punt 3, onder g, specifiek mengsels noemt die bestaan uit de stoffen zoals omschreven in de eerste drie streepjes van code B3020. Bovendien zou bijlage III A (getiteld “Mengsels van twee of meer afvalstoffen van bijlage III die niet onder één code vallen, als bedoeld in artikel 3, lid 2”) haar nuttige werking verliezen wanneer een mengsel bestaande uit de afvalstoffen van de eerste drie streepjes van de code wel onder bijlage III zou vallen. Ten slotte is deze uitleg in overeenstemming met de door de EVOA nagestreefde doelstelling van milieubescherming aangezien een andere uitleg deze doelstelling zou ondergraven.

“Dergelijke mengsels kunnen dus niet worden ingedeeld onder de „groene” lijst van afvalstoffen in bijlage III bij verordening nr. 1013/2006, zodat zij niet krachtens artikel 3, lid 2, onder a), van deze verordening kunnen worden onderworpen aan de algemene informatieverplichtingen van artikel 18 van deze verordening.”[5]

Artikel 3, lid 2, onder b en bijlage III A EVOA

Nu het Hof heeft vastgesteld dat een dergelijk mengsel niet onder artikel 3, lid 2, onder a en bijlage III van de EVOA valt, dient te worden bezien of dit wel het geval is voor artikel 3, lid 2, onder b en bijlage III A. Allereerst merkt het Hof op dat de mengsels afvalstoffen die Interseroh overbrengt naar Nederland tot maximaal 4% uit drankkartons kunnen bestaan, welke onder code B3020 kunnen vallen onder het vierde streepje, namelijk de restcategorie. Indien het mengsel mede uit drankkartons bestaat, wat de verwijzende rechter dient te onderzoeken, heeft dit tot gevolg dat het mengsel niet onder punt 3, onder g, van bijlage III A valt – en dus niet kan worden onderworpen aan de algemene informatieplicht – aangezien het vierde streepje in deze laatstgenoemde bepaling wordt uitgesloten.

Het Hof vervolgt dat zelfs als het mengsel geen drankkartons zou bevatten, er nog altijd sprake kan zijn van maximaal 7% aan andere stoorstoffen. In dit verband stipuleert punt 1 van bijlage III A dat de algemene informatieverplichting in de zin van artikel 18 EVOA niet te gelden heeft indien a) het mengsel dermate met andere (stoor)stoffen verontreinigd is dat de daaraan verbonden risico’s toenemen, of indien b) nuttige toepassing van de afvalstoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze niet mogelijk is. Voor het onder a) genoemde moeten de gevaarlijke eigenschappen als bedoeld in bijlage III van Richtlijn 91/689/EEG in ogenschouw worden genomen, en wat b) betreft moet gehoor worden gegeven aan de definitie van artikel 2, punt 8, EVOA en dient men na te gaan of het type en de hoeveelheid stoorstoffen al dan niet de milieuhygiënisch verantwoorde wijze verhindert.

Verder overweegt het Hof dat “een mengsel van op de lijst in die bijlage vermelde afvalstoffen niet van die lijst is uitgesloten op de enkele grond dat dit mengsel, naast de uitdrukkelijk in die lijst genoemde afvalstoffen, stoorstoffen bevat.”[6] De gedachte achter het toelaten van mengsels die stoorstoffen bevatten tot bijlage III A, is dat het vrijwel onmogelijk  is om een afvalstroom volledig homogeen te houden.

Bijlage III A, punt 1, onder b, EVOA

Aangezien de EVOA geen criteria bevat om het bereik van de voorwaarde van punt 1, onder b, te beoordelen, komt aan lidstaten een zekere beoordelingsmarge toe om vast te stellen wanneer een mengsel met stoorstoffen de toepassing op milieuhygiënisch verantwoorde wijze verhindert. Het is dus aan de lidstaten om te bepalen of hetzij de algemene informatieverplichting, hetzij de schriftelijke kennisgeving en toestemming te gelden heeft. Hiertoe dienen artikel 3, lid 2, en bijlage III A van de EVOA strikt uitgelegd te worden om een voldoende niveau van bescherming te kunnen garanderen.

Hiertoe kan overweging 39 bij de EVOA uitkomst bieden voor het opstellen van criteria, nu hierin omstandigheden worden genoemd ten behoeve van de beoordeling of een afvalstof al dan niet onder bijlage III A moet worden geschaard. Het vaststellen van dergelijke criteria komt immers de rechtszekerheid ten goede alsmede de doeltreffendheid van die procedure ten aanzien van zowel de lidstaten als de marktdeelnemers. Voorts dient bij twijfel bij de bevoegde nationale autoriteiten omtrent punt 1, onder b, de schriftelijke kennisgeving en toestemming toepasselijk te worden verklaard en dient de tussen de lidstaten bediscussieerde stof als afval te worden gezien ingevolge artikel 28, lid 2, EVOA waarop de strengere controle eveneens van toepassing is.

Conclusie

Zodoende komt het Hof tot de volgende conclusies:

  • “Artikel 3, lid 2, onder a), van verordening nr. 1013/2006 moet aldus worden uitgelegd dat het niet van toepassing is op een mengsel van afval van papier, karton en papierproducten waarvan elk type afvalstof valt onder een van de eerste drie streepjes van code B3020 van bijlage IX bij het Verdrag van Bazel – die is overgenomen in bijlage V, deel 1, lijst B, bij deze verordening – en dat maximaal 10 % stoorstoffen bevat.”
  • “Artikel 3, lid 2, onder b), van verordening nr. 1013/2006 moet aldus worden uitgelegd dat het van toepassing is op een dergelijk mengsel van afvalstoffen voor zover, ten eerste, dit mengsel geen stoffen bevat die vallen onder het vierde streepje van code B3020 van bijlage IX bij dat verdrag, welke code is overgenomen in bijlage V, deel 1, lijst B, bij die verordening, en er, ten tweede, is voldaan aan de voorwaarden van punt 1 van bijlage III A bij die verordening, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.”

Het afvalmengsel in casu valt derhalve niet onder artikel 3, lid 2, onder a, maar kan wel toepassing vinden onder artikel 3, lid 2, onder b, (en dus worden onderworpen aan de mildere algemene informatieplicht van artikel 18 EVOA) mits het mengsel geen drankkartonnen bevat en wordt voldaan aan punt 1 van bijlage III A van de EVOA.

[1] HvJ EU 28 mei 2020, C‑654/18, ECLI:EU:C:2020:398 (Interseroh). Te raadplegen via: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=226862&pageIndex=0&doclang=NL&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=11019176

[2] Verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan, ondertekend te Bazel op 22 maart 1989 (Verdrag van Bazel). De vier streepjes wijzen respectievelijk op de volgende stoffen: “ongebleekt papier en karton of gegolfd papier en golfkarton”, “overig papier en karton, hoofdzakelijk gemaakt van gebleekte chemische pulp, dat niet in bulk is gekleurd”, “papier en karton, hoofdzakelijk gemaakt van gebleekte mechanische pulp (bv. kranten, tijdschriften en soortgelijk drukwerk)” en “overige, omvattende doch niet beperkt tot gelamineerd karton en ongesorteerd afval”.

[3] HvJ EU 28 mei 2020, C‑654/18, ECLI:EU:C:2020:398, par. 38 (Interseroh).

[4] HvJ EU 28 mei 2020, C‑654/18, ECLI:EU:C:2020:398, par. 49 (Interseroh).

[5] HvJ EU 28 mei 2020, C‑654/18, ECLI:EU:C:2020:398, par. 54 (Interseroh).

[6] HvJ EU 28 mei 2020, C‑654/18, ECLI:EU:C:2020:398, par. 62 (Interseroh).